[摘要] 当然，经济适用住房如果不上市，保障对象长期居住，说明这部分家庭没有能力通过市场改善自己的住房条件。保障对象通过购房款取得的一部分住房产权，属于 “自助”行为；政府将其名下产权的 “使用权”部分让渡给保障对象，属于 “帮助”行为。
◆住房保障制度不同于生活、医疗等保障，不仅要解决眼前短期问题，更要解决长期支付能力问题，在一定程度上甚至要起到“二次分配”的作用。
◆经济适用住房处于一个“半封闭”状态，不会简单变成市场化住房供应，因而可以长期作为保障性房源使用。这种思路符合上海资源特点和实际，是一项可持续的制度设计。
◆如果中低收入家庭购买的产权型保障住房不能获得增值回报，将没有购买的积极性。但如果对保障性住房的使用和分配没有限制，不能保证其用于最需要的家庭，不能保证公平、公正，也会产生过度的“利益输送”，影响社会接受度。
“共有产权”经济适用住房是上海住房保障的一项基本制度，完善了上海的住房供应体系，符合上海经济社会发展的特点，有利于增强上海可持续发展，在高房价的大背景下有利于促进社会与民生的和谐。
住房保障要兼顾提高保障对象的住房支付能力
住房保障制度的基本目标是帮助缺乏住房支付能力的家庭解决住房困难，满足基本居住需求。住房保障对象首先是住房困难，其次是收入较低和住房支付能力不足，不能通过市场解决住房困难。
住房保障制度的综合目标是既要能解决保障对象眼前的住房困难，又要能帮助其提高住房支付能力，标本兼治，使保障对象在享受住房保障期间，逐步积累住房支付能力，在条件具备时能够进入市场，改善住房条件。只有这样的制度才是全面的、可持续的、有生命力的。
从国际上多数国家的实践看，如果多数保障对象没有有效的“上升”通道退出住房保障体系，长期居住在保障性住房中，势必产生几个后果：一是进入保障性住房中的群体越来越大，社会管理难度加大，住房的投资和运营的压力越来越大；二是随着时间的推移，越来越多的保障性住房（特别是租赁型住房）年久失修，居住质量越来越差；三是由于住房财产的缺失，社会分化日益加重，中低收入家庭的心态越来越差。这都不利于住房保障的可持续与社会的和谐。所以，世界上许多国家和地区都将促进“居者有其屋”作为追求的目标，并和住房保障目标结合起来，如新加坡实施的“居者有其屋计划”，英国于上世纪70年代后开始致力于住房的“私有化”，美国通过金融政策支持使住房自有率持续提高，我国香港地区几十年来采取的“鼓励居民自置居所”政策等。
可见，住房保障制度不同于生活、医疗等保障，不仅要解决眼前短期问题，更要解决长期支付能力问题，在一定程度上甚至要起到“二次分配”的作用。
有“产权”保障性住房有助于积累住房支付能力
解决住房困难有许多方法，如租金补贴、提供低价租赁住房，供应限价房、经济适用住房等。理论上，这几种方法都可以使保障对象在享受政策期间，积累财富，到一定年限可退出保障，但哪种政策更有效、更持续、保障对象更能接受，就必须和当地经济社会背景结合起来考虑。
先租住保障性住房，到条件好时再购买或租赁商品住房通常被认为是最理想的方式。但这种方式需要一个地区房价比较稳定，预期房价不会出现明显的上涨，房价收入比基本合理，居民收入提高后可以承受市场化商品住房价格，我国有不少地区和城市适合采用这种方式。相反，如果一个地区的房价上涨幅度高于收入增长速度，房价收入比失衡，居民的收入通过长期的积蓄远远赶不上住房价格的上涨，甚至已积累的收入相对增长的房价还在不断缩水，那么仅仅依靠租赁型保障型住房，还是难以提高住房困难家庭未来住房支付能力的，即使是给予低租金的优惠，恐怕也无济于事。
现实中，贫富差距不仅来源于收入的差距，更来源于财富的增值保值。如果一个普通家庭只通过收入积累，没有更好的投资渠道，没有与房价相对应的财富积累，将很难买得起住房。“无恒产者则无恒心”，这样，更多有知识、有能力的年轻人将会选择离开。因此，通过提供有产权的保障性住房，使之不仅通过收入的积累，同时通过住房财产的保值增值，提高日后改善住房条件的支付能力，是一个非常有效的手段。
“共有产权”及其分配符合经济规律
客观地说，如果中低收入家庭购买的产权型保障住房不能获得增值回报，将没有购买的积极性。但如果对保障性住房的使用和分配没有限制，不能保证其用于最需要的家庭，不能保证公平、公正，也会产生过度的“利益输送”，影响社会接受度。
经济适用住房实行“共有产权”，由购房人和政府按其“出资额”不同拥有相应的产权，体现“谁投资谁受益”的原则。经济适用住房低于市场化商品住房价格的部分不是简单“让渡”给购房人，而是政府拥有部分产权，当经济适用住房上市时，政府按其产权份额回收投资并获得相应的。比如，在试点区保障对象购买经济适用住房时，由于购房价格仅占住房准市场价格的70%，则该购房人只能拥有70%的产权，其余30%是政府土地投入等价值形成的产权，由政府拥有。将来购房人出售房屋时，只能按其70%份额获得出售价款，其余的归政府所有。
为增强经济适用住房的保障功能，减少短期投资性，“共有产权”在多方面进行了限制。一是产权的限制，购房人得到的只是其投资的，这种投资和其他投资一样，将面对市场风险。二是年限的限制，5年内不得上市，从而使经济适用住房不是用于短期投资，将面对时间风险。三是使用上的限制，购房人只能自住，不得将住房用于出租，将面对机会风险。这些限制保证和实现了经济适用住房用于解决住房困难的功能。
当然，经济适用住房如果不上市，保障对象长期居住，说明这部分家庭没有能力通过市场改善自己的住房条件。保障对象通过购房款取得的一部分住房产权，属于“自助”行为；政府将其名下产权的“使用权”部分让渡给保障对象，属于“帮助”行为。相对于建设租赁型保障住房而言，“共有产权”经济适用住房的政府投资和管理成本低，保障对象拥有产权住房后顾之忧少，更能安居乐业，所以是一个“双赢”的制度安排。
需要指出的是，政府的“利益输送”是有限的。相对于市场化商品住房而言，只是把本来由开发商获得的市场利润更多地让渡给购房人，是一种社会再分配手段、一种机会的给予。具体来分析，一是用行政手段将开发商的超额利润转移到中低收入家庭，是一种支持；二是这部分利润由于经济适用住房的多种限制，将来是否可以实现，仍面临不确定性；三是这种支持主要是一种机会“给予”，希望购房对象将来能退出保障，进入市场；四是这种机会“给予”是有限的，是一次性的，一个家庭只有一次机会。
“共有产权”经济适用住房符合上海实际情况
一方面，上海房价高、购房困难，因住房而引起的财富两极分化在加剧。通过“共有产权”经济适用住房兼顾到保障对象住房支付能力的积累，可以实现住房保障制度的综合目标。理由有三点：其一，上海作为“人才高地”，更多的青年“白领”要在上海定居，需要有解决长期稳定居住的渠道；其二，上海作为大城市，住房市场的资本化程度高，房价上涨压力较大，必须有一定比例的保障性产权房供应；其三，通过出售经济适用住房，保障对象获得即期的住房保障，政府部门将原先出让金的即期收入转化为中期收入。经济适用住房为无力在市场上购买住房的家庭，提供拥有“产权”的机会，为他们积累财富提供机会，使他们将来可以有能力、有机会进入市场，通过市场改善住房条件，使更多的上海居民符合小康社会家庭财富要求，让社会更和谐。
另一方面，上海土地资源紧缺，保障性住房循环使用的要求更加突出。“共有产权”经济适用住房可以形成循环使用的机制，提高保障性资源的配置效率。从法理上讲，由于经济适用住房是购房人与政府的共同财产，另一方有“优先受让权”，即当保障对象要出售经济适用住房时，政府有“优先回购”权，支付给保障对象的只是其产权份额的市场价格。政府回购经济适用住房后，可继续提供给符合条件的家庭作为经济适用住房或作为其他保障性住房居住。由于经济适用住房只能自住，不能擅自出售、出借、出租等，经济适用住房处于一个“半封闭”状态，不会简单变成市场化住房供应，因而可以长期作为保障性房源使用。这种思路符合上海资源特点和实际，是一项可持续的制度设计，一定要做到持之以恒。
前期的试点证明这一制度是合理的。在走访徐汇、闵行两区试点的部分家庭过程中，大家一致反映经济适用住房使他们圆了“住房梦”，通过解决住房困难，同时解决了婚姻、就学、养老等许多实际困难和家庭矛盾。虽然有许多人因准入条件较高而未能享受，但也表达了对这一制度的认可，认为该制度操作规范有序，经济适用住房给了最需要的家庭，使这些家庭对美好城市生活更有信心和动力。同时，在走访过程中，我们也了解到工作人员的辛苦、敬业和求实，他们以一种历史使命感投入工作，并在实践中更为坚信这一制度的有效性，认为相对于其他住房保障政策，这是一个最适合上海实际的政策。
“共有产权”经济适用住房制度仍需要完善
“共有产权”经济适用住房制度是一个新生事物，是上海实事求是的有益探索，但也还有一些具体的困难需要解决、一些具体的政策需要完善。
一是如何保证经济适用住房资源的合理、公平配置。实际操作中出现不符合准入条件的申请人提供虚假证明，申请人在其他城市有房产无法查实或有隐藏的其他资产等情况，这是所有社会保障都会面临的问题。如1993年香港居住在公屋中的住户约有13%的家庭拥有私人住房，为此香港成立专门的核查机构，可以查询居民的身份、婚姻、房产、存款、有价证券、公司股份等情况。从我们的实际情况看，加快住房信息系统联网，在法律上赋予相关机构查询有价证券、银行存款等资产的权力是有效的措施。
二是需尽快推出经济适用住房“先租后售”政策。调研中，不少家庭反映他们虽然符合经济适用住房条件，特别是一些刚过廉租住房准入线的家庭，筹集购房款的压力较大，但如果子女将来工作后会有较大改善，希望能先租后买，实现购房梦。
三是与其他住房保障政策的有效衔接。由于经济适用住房标准是一个逐步放开的过程，针对刚刚超过准入标准的家庭，通过市场解决住房困难仍有压力，希望能加快公共租赁住房供应，使这部分家庭特别是青年“白领”享受到住房保障政策。
四是经济适用住房建设规模宜“先大后小”。从上海的实际情况看，一方面在加快住房制度市场化改革中，保障性住房建设没有及时跟进，另一方面在房价快速上升过程中，解决中低收入家庭住房困难的问题越来越突出，有必要阶段性加大经济适用住房等保障性住房建设的比例。这有助于住房供应体系的完善，特别有助于建立完善住房保障体系，使上海的住房保障体系更具可持续性。但随着保障性住房数量的增加，保障性住房的使用、保障对象的退出开始形成良性循环，保障性住房保有量与建设量应趋于基本稳定。所以，大量建设经济适用住房适应于作为阶段性的措施，近期经济适用住房多一点，远期的建设数量可相对少一点。
总之，“共有产权”经济适用住房制度今年将在全市范围逐步推开，它是关注民生的重要举措。发展“共有产权”经济适用住房的意义与作用不应仅限于解决住房困难问题，更要成为促进社会公平、和谐与城市持续发展的动力。
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